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人大釋法必須謹慎 要有所為有所不為


文章日期：2011年6月9日

【明報專訊】終審法院審理剛果民主共和國被美國一家基金公司追債8億元一案，關鍵的外交豁免權爭議，涉及中央與香港特區分際的原則性問題，終院就案件作出最終判決前，主動向全國人大常委會提請釋法，釐清「國防、外交」等國家行為的定義，避免出現另一次憲制危機，我們認為十分恰當。這次釋法由終院提出，相信爭議不大，反而終院要求釋法的內容，涉及營商環境和國際投資者的信心，有關釋法內容，中央政府應該徵詢本港商界、大律師公會等意見，確保釋法內容不會損害香港營商環境和國際金融中心的地位。

港人對釋法甚為敏感，這宗官司與本港原本無關，只因為內地的國家企業中國中鐵股份有限公司，是本港的上市公司，香港被美國的基金公司利用為打官司的平台，向剛果追債8億元。事緣剛果民主共和國欠美國一家基金公司約8億元，基金公司知道中國中鐵以投資剛果基建換取採礦權，投資金額2億美元，於是基金公司在本港興訟，要求截取中鐵的投資費，以作抵債。剛果以其國家享有「絕對豁免權」（absolute immunity），阻止基金公司追債，剛果在原訟庭勝訴，基金公司上訴，上訴庭去年裁定剛果敗訴，認為香港應跟隨1997年前的普通法制度，在外交豁免權上採取不包括商業活動的「有限度豁免權」（restricted immunity），所以剛果須向基金公司還債。剛果不服，向終審法院上訴。

中國在外交豁免權方面，實施絕對豁免權，英國則採用有限度豁免權，終院審理此案，實質就是要裁決香港特區在外交豁免權方面，沿用回歸前的舊制，抑或跟隨中央政府的做法。中央政府對此案甚為重視，在原訟庭、上訴庭以及終院審理此案時，中國外交部三度發信，重申中央政府的絕對豁免權立場，其中終院審理時所發出的第三封信，措辭最強烈。信件警告若本港一意孤行採有限度豁免權，將會構成五大影響，包括不符香港特區地位、國家外交立場受質疑、受影響國家向中央交涉損友好關係、中國海外財產安全受威脅、妨礙發展中窮國減債等。信中又提到香港回歸前套用英國的有限度豁免權，回歸後已不適用，因回歸後香港的外交事務由中央政府決定，中央政府早於中英聯合聲明聯絡小組內明確表示過，回歸後香港會使用中國統一的外交豁免制度。

所以，從外交部信件的立場看來，若終院的裁決與此有牴觸，中央政府必定採取行動，勢必掀起一場憲制危機。終院主動提請釋法，有望避免出現此一局面。終院這次請求全國人大常委會解釋基本法第13條和19條的內容，終院認為兩條條文涉及的「國防」及「外交」等國家行為，字詞意思不夠清楚，而此案涉及的「國家豁免」，是否屬於基本法19條的範圍，都有爭議，應由人大常委會釐清解釋。

另外，終院認為，普通法確認一個國家只可以有單一國家豁免政策，法院必須與處理外交事務的行政機構口徑一致，否則可能會對國家的外交關係造成損害。以此為基調，我們有理由相信，人大常委會釋法後，終院就此案的裁決，在原則和精神上，應該不致與釋法內容有根本性偏離。

畫蛇添足會損港地位

國企不應獲外交保護

基本法第19條規定，香港特區對國防和外交等國家行為無管轄權，而剛果案則涉及外交豁免權的詮釋和使用，終院在作出裁決前，要求人大常委會釐清香港在外交事務的角色、地位和分際，無損其裁決的獨立性，反而顯得終院小心行事，反映大法官崇尚法理的同時，並未忽略現實，在拿上，亦顯現出政治智慧。大法官的睿智，希望能夠得到等量的釋法成果。我們這麼講，主要是提醒全國人大常委會之釋法，應該有所為、有所不為。

有所為，是釋法只要就終院認為不清晰之處，提出原則性解釋，給予較狹義的定義，就足夠了。

有所不為，是釋法內容切勿畫蛇添足，首要不應藉此擴權，或藉此收縮香港處理「對外事務」的空間，因為有內地學者把終院提請釋法，與香港特區處理的「對外事務」相提並論，這個提法是否踰乎終院提請釋法的範圍，值得注意。

另一層次有所不為，是中央政府要顧及此案的裁決，與香港營商環境、國際金融中心地位有關，釋法內容必須慎重。例如，此案涉及中國中鐵，裁決對國企日後涉及的案件，有案例性質援引作用。國企在港或在外地的商業活動，若可因應情勢需要，隨時祭起「外交豁免」大旗，則不但投資者的利益隨時不保，也會導致投資者對國企敬而遠之，國企受到衝擊之餘，香港的國際金融中心地位也會蒙上陰霾。

所以，全國人大常委會這次釋法，不應一頭熱地政治掛帥，必須務實處理，有關釋法內容，不應閉門造車，要廣泛徵詢本港商界、法律界（例如大律師公會）的意見，使最終的釋法內容沒有後遺症，不會對本港構成負面影響。